日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。以县城为重要载体的城镇化是新型城镇化的重要途径，在国家现代化进程中具有重要意义。推进以县城为重要载体的城镇化，要坚持规划引导，要做大产业规模，要在充分获取大城市辐射效应的同时避开大城市的虹吸效应。
吉林省梅河口市海龙湖公园景色。新华社记者 许畅 摄
提升城镇化质量
2021年，我国的城镇化率已接近65%，但城镇化依然还有很长的路要走，不仅要继续提高城镇化水平，而且要更加注重提高城镇化的质量。城镇化质量涉及城乡关系、城镇公共设施建设、城镇就业质量、城镇各社会阶层的关系、人们精神需求的满足状况等各个方面。推进新时期的城镇化，要继续发挥大中城市的作用，同时，也要更加重视以县城为重要载体的城镇化。
第一，以县城为重要载体的城镇化是更好地满足人们多元化的、更高层次需求的良好路径。这里涉及如何理解以人为核心的城镇化？所谓以人为核心，就是以人各方面、全方位的需求为核心。而人的需求是多方面、多层次的。就物质需求来说，主要是吃穿用住行。就精神需求来说，既包括知识、文化、娱乐、信仰等方面，也包括家庭之乐、父母之爱、子女之孝等方面。在物质需求得到基本满足后，人们在精神方面的需求与日俱增。如何满足人们的精神需求是进一步推进城镇化必须回答的问题。在城镇化早期，人们为找到提供更高收入的就业机会，不得不背井离乡，与亲人分离。其背后的逻辑是，由于当时生产力不够发达，社会物质财富总量不足，城镇没有足够的能力为人们提供充裕的居住空间和教育、医疗等一系列公共服务。
在城镇化的较高阶段，由于社会财富已有明显增长，城镇已有一定的能力向人们提供更好的生活条件，家庭团聚具备了一定的物质基础。这个时候，应该把满足人们的精神需求作为推进城镇化的重要任务。至于如何满足城镇居民的精神需求取决于实施什么样的城镇化战略和政策。
2021年，我国国内生产总值已经超过110万亿元，城镇化已达到较高水平，有必要有条件将更好满足人们精神方面的需要提上城镇化的议事日程。以县城为载体，大力发展县域经济，以产业聚集带动人口聚集，使农村劳动力就近到县城就业和生活，就近成为城镇居民，有助于更好地解决城镇化进程中满足人们精神需求的问题。
第二，以县城为重要载体的城镇化是合理化大尺度上的人口空间分布的有效途径。从经济效率的逻辑上说，人口在一定空间范围内大规模聚集有合理性。但是，这种大规模聚集可能会带来其它问题，包括交通拥堵、环境污染、生活空间逼仄等，也就是人们常说的大城市病。更为重要的是，人口聚集规模过大，会给城市治理带来很大挑战。因此，人口在空间上的分布必须合理，聚集必须有度。推进以县城为重要载体的城镇化，有助于人口在国土空间上合理分布，避免人口向大城市过度聚集。
第三，以县城为重要载体的城镇化也是实现区域均衡发展的需要。区域发展不平衡是新发展阶段要着力解决的矛盾。解决这一矛盾的基本途径就是加快相对落后地区的发展。而这些地区的发展，需要各方的要素投入，包括资本、技术和人才等。而发展，归根结底，是人类的活动。尤其是，正在展开的新一轮科技革命和产业变革具有知识密集特性，人才的聚集对一个地区的发展至关重要。以县城为重要载体的城镇化有助于发展程度相对较低的地区，尤其是广大中西部地区，聚集人力资本，实现更快的发展。
坚持规划引导
以县城为重要载体的城镇化是有条件的，不能泛在化。原因是，我国的县和县城的区位条件、自然条件、人口规模千差万别。有的县人口达几百万人，而有的县人口只有几万人，甚至不足万人；有的县自然条件、区位条件十分优越，有的县地处偏远、自然条件较差。有的适合建设规模较大的城镇、城市乃至大城市，有的难以成为规模较大的城镇或城市。所以，在讨论以县城为重要载体的城镇化时，不能泛在化，对不同的县和县城，要区别对待，这就要求需要对就地城镇化提前进行规划和布局。哪些地方可以就地城镇化，哪些地区不适合，需要进行深入研究和分析，在此基础上，制定全国范围内的以县城为重要载体的城镇化规划，以明确其空间布局，明确哪些县城可以作为载体，哪些县城不具备应有的条件，使以县城为重要载体的城镇化在规划的引领下推进。
以县城为重要载体的城镇化，实际上至少需要制定两大层次的规划。一是全国层次上的规划，其目的在于明确不同类型的县城之不同的发展方向和定位。二是特定县城的规划。做好这个层次上的规划，一要把规划与当地的情况相结合。二要从更大的空间范围内来看待、分析和统筹，要看县域之外有没有大城市，是什么样的大城市，这样才能确定县城的功能定位和产业发展方向。比如，上海周边的县、北京周边的县和河西走廊地区的县在功能定位上就不一样，上海周边的县可能会成为重要制造业基地，北京周边的县可能主要提供居住功能，河西走廊的县功能反而会更多元一些，因为它们周边可能没有大城市，它的功能需要相对完整，其制造业和服务业都需要有较为充分的发展。就地城镇化还要看周边有没有其他县城，以及它们之间的距离，在与它们的比较分析中，确定其功能定位和发展方向，以实现错位发展。
做大产业规模
城镇化就是人口在特定空间上的聚集，而这种聚集必须与产业的发展相适应。如果产业发展不足以吸纳进城的人口就业，那么，这个过程必然会带来一系列治理难题。问题的关键是，选择什么样产业，以及如何选择。一种思路是，按照静态比较优势原则，根据现存的资源禀赋结构和现有的发展基础，在原有的发展路径和结构框架内，延伸发展一些新的产业。另一种思路是，主动引进一些新的发展要素，改变当地的发展生态，突破原有路径束缚，走出一条新路。选择哪种思路视具体情况而定。我们认为，第二种思路或许更有利于发展。《演化经济地理学手册》中有这样一种逻辑：对一个地区而言，发展路径一旦形成，这个地区就会沿着这个路径发展下去；而一个偶然的事件可能会改变这一地区的发展生态，使之沿着新的发展路径发展下去。所以，搞发展，不能静静地等待机会的来临，而是要努力去创造新的机会。
既要充分获取大城市辐射效应又要避开大城市的虹吸效应
大城市对以县城为重要载体的城镇化有两方面影响。一是由辐射效应带来的正向影响，包括资本、技术、人才流向县城，以及向县城提供市场需求。二是由虹吸效应带来的负向影响，县城的资本、人才等发展要素可能会流向大城市，县城的居民去大城市购物。如何才能趋利避害？首先要改善营商环境，以优良的营商环境吸引发展要素聚集。另外，就是要改善生活环境，创造更加舒适的生活环境。在这个环境中，有更多的就业机会，更好的收入，田园式的空间，相对悠闲的生活节奏。
总之，以县城为重要载体的城镇化还有很多工作要去做，既要积极作为，又要防止无序推进，以实现县城为重要载体的城镇化的持续健康发展。（作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长、研究员，本文根据作者在中国城镇百人论坛2022年春季论坛的演讲修改完成）
(责任编辑：君君)